Media Swara Indonesia.com

Dinamika Kebijakan Irigasi dan Implikasinya bagi Petani

Hamong Santono [1]

Pendahuluan
Perdebatan mengenai privatisasi dan komersialisasi air masih terus berlangsung sampai saat ini.  Privatisasi dan komersialisasi air diawali dengan munculnya Dublin Principles yang menekankan pentingnya perubahan cara pandang terhadap air dari barang public menjadi barang ekonomi.

Secara konseptual ada perbedaan definisi antara privatisasi dan komersialisasi.  Privatisasi  mencakup transfer operasi sampai dengan transfer kepemilikan dari pemerintah kepada perusahaan swasta. Sayangnya definisi privatisasi di Indonesia dipersempit berdasarkan UU No.19 2003 tentang BUMN, dimana privatisasi hanyalah didefinisikan sebagai penjualan saham. Sedangkan komersialisasi merupakan proses perubahan pengelolaan barang atau jasa yang semula mengikuti aturan sosial menjadi mengikuti aturan pasar. Pengelolaan air berbasis komunitas baik untuk irigasi maupun air bersih merupakan salah satu contoh model pengelolaan yang mengikuti non market  social rules, sedangkan air minum dalam kemasan dan PDAM  merupakan model pengelolaan yang mengikuti aturan pasar. Dengan demikian komersialisasi tidak harus terjadi melalui privatisasi atau dengan kata lain komersialisasi tidak harus datang dari private sektor.

Lebih lanjut dalam konteks privatisasi air terdapat dua aspek yang terkait, service management dan resources management. Service management mengacu pada the provision of infrastructure  seperti jaringan pipa distribusi, fasilitas pengolahan air, sumber pasokan air (supply sources) dan sebagainya, sedangkan resources management mengacu pada pengalokasian air antara sektor pertanian, industri, rumah tangga, isu-isu polusi dan sebagainya. [2]

Sejarah dan Konteks Reformasi Irigasi di Indonesia
Pada tahun 1999, perubahan besar terjadi di sektor sumberdaya air di Indonesia, dengan  munculnya kebijakan untuk melakukan reformasi sektor sumberdaya air di Indonesia yang didukung oleh Bank Dunia melalui WATSAL. Seperti sudah diungkapkan di atas, ada dua aspek terkait  yaitu manajemen sumberdaya air dan manajemen layanan. Kedua aspek tersebut menjadi bagian dari reformasi sumberdaya air di Indonesia. Salah satu bagian dari dua aspek tersebut adalah reformasi di sektor irigasi.

Jika dilihat lebih dalam, reformasi sektor irigasi sudah dilakukan sudah dilakukan sejak tahun 1987. Dengan alasan keterbatasan dana, pemerintah pada tahun 1987 melakukan reformasi kebijakan di sektor irigasi yang dikenal dengan Irrigation Operation and Maintenance Policy (IOMP). Kebijakan tersebut merupakan hasil dari dialog kebijakan (policy dialogue) antara pemerintah Indonesia dan Bank Dunia serta ADB yang tidak lain adalah prakondisi untuk memperoleh dana pinjaman baru di sektor irigasi. Reformasi kebijakan sektor irigasi yang dibiayai oleh Bank Dunia melalui The First Irrigation Subsector Project (ISS I), ISSP II, dan Java Irrigation and Water Resources Management Project (JIWMP), pada intinya memperkenalkan kebijakan baru di sektor irigasi yaitu turnover management, irrigation service fee  dan efficient operational dan pemeliharaan . Sebagai bagian dari reformasi pengelolaan irigasi, petani dalam hal ini P3A diharapkan dapat berperan aktif  untuk ikut dalam pengelolaan irigasi. P3A merupakan sebuah organisasi pengelola irigasi yang dibentuk oleh pemerintah (top-down approach) sebagai penggganti organisasi pengelola irigasi tradisional seperti Ulu-Ulu, Raksa  Bumi, Tudung Sipulung dan sebagainya.

Dalam perjalanannya IOMP dianggap gagal, salah satu persoalannya adalah masalah kelemahan manajemen, yang disebabkan fokus pembangunan irigasi lebih berorientasi pada hal-hal yang bersifat teknis dan fisik bangunan irigasi, sedangkan faktor-faktor sosial dan institusional yang bersifat spesifik lokal luput dari perhatian. Kondisi tersebut membawa implikasi pada marginalisasi kemampuan petani dalam mengelola irigasi dan menjadikan P3A sebagai perpanjangan tangan birokrasi pada waktu itu.

Pada tahun 1999 Presiden mengeluarkan Inpres No.9 tahun 1999 tentang Pembaruan Kebijakan Pengelolaan Irigasi (PKPI) yang berisi isntruksi kepada Menteri Pekerjaan Umum untuk (1) melakukan koordinasi mempersiapkan kerangka peraturan dan perundangan dan langkah-langkah yang perlu dilakukan untuk memperbaharui kebijakan pengelolaan irigasi, (2) Pembaruan Kebijakan Pengelolaan Irigasi yang dimaksud  meliputi (a) pengaturan kembali fungsi dan tugas lembaga pengelola irigasi, (b) pemberdayaan perkumpulan petani pemakai air (P3A), (c) Penyerahan Pengelolaan Irigasi kepada P3A, (d) Pengaturan Pembiayaan Pengelolaan Irigasi, (e) Keberlanjutan Pengelolaan Sistem Irigasi.

Berdasarkan komponen-komponen tersebut kemudian pemerintah menerbitkan PP No.77 tahun 2001 tentang Irigasi. Terbitnya PP tentang irigasi ini kemudian menjadi polemik ketika pada tahun 2003 pemerintah (Departemen Kimpraswil) mengumumkan “moratorium” pemberlakuan PP ini, dengan alasan pada waktu itu masih ada pembahasan soal RUU Sumberdaya Air, pemindahan kewenangan pengelolaan irigasi akan membebani petani terutama petani miskin . Hal ini menimbulkan “kekecewaan” bagi kelompok pendukung PKPI , dengan alasan bahwa pengumuman “moratorium” tersebut tidak dilakukan secara tertulis akan tetapi hanya perintah lisan yang disampaikan dalam rapat kerja Kimpraswil atau rapat-rapat internal lainnya dan tidak pernah dalam bentuk bahan tertulis dan menunjukkan bahwa pemerintah ragu-ragu dalam upaya memberdayakan petani.  Dan dengan berlakunya UU No.7 tahun 2004 tentang Sumberdaya Air, kebijakan irigasi di Indonesia kembali seperti semula, dimana tanggung jawab pengelolaan dan pemeliharaan jaringan irigasi  primer dan sekunder berada di tangan pemerintah, sedangkan jaringan tersier menjadi tanggung jawab petani.

Dinamika Kebijakan Irigasi dan Implikasinya
Sejak Indonesia tidak mampu lagi mencapai swasembada pangan, berbagai perubahan kebijakan terus dilakukan pemerintah dalam pengelolaan irigasi. Alasan utama yang muncul perubahan kebijakan tersebut adalah keterbatasan anggaran yang dimiliki oleh pemerintah. Namun jika dikaji lebih dalam, perubahan tersebut juga tidak terlepas perubahan model kebijakan irigasi pada tingkatan internasional. Dominasi pemerintah dalam pembangunan irigasi pada masa revolusi hijau dipandang sebagai penyebab utama kegagalan pembangunan irigasi termasuk di Indonesia. Salah satu dari kegagalan tersebut adalah ekspansi besar-besaran daerah irigasi tidak diimbangi dengan ketersediaan dana untuk melakukan operasional dan pemeliharaan jaringan irigasi. Dengan demikian pemindahan tanggung jawab operasional dan pemeliharaan jaringan irigasi dari pemerintah kepada petani (P3A) dipandang sebagai solusi atas permasalahan yang dihadapi dalam pembangunan sektor irigasi. Konsep inilah yang sebenarnya  diadopsi oleh pemerintah Indonesia di sektor irigasi atau yang lebih dikenal sebagai Irrigation Management Transfer  (IMT), yang menempatkan P3A sebagai aktor utama dalam operasional dan pemeliharaan jaringan irigasi.

Salah satu prasyarat yang dibutuhkan untuk menjalankan IMT ini adalah hak guna air (water use rights). Bank Dunia sendiri mendefinisikan hak-hak irigasi dalam tiga kategori yaitu management kontrol, fasilitas fisik dan air. Khusus hak atas air  (water rights) irigasi adalah seberapa banyak air yang dapat diberikan kepada petani untuk menjamin kecukupan air bagi lahan petani anggota P3A lainnya. Pada intinya IMT mendorong adanya transfer  otoritas pengambilan keputusan dalam pengelolaan irigasi kepada P3A.

Beberapa studi terhadap IMT menunjukkan dampak yang positif baik terhadap petani maupun keberlajutan system irigasi.  Hal ini meliputi perbaikan distribusi  air yang adil kepada petani dan meningkatnya partisipasi petani dalam proses pengambilan keputusan. Namun studi lain juga menunjukkan bahwa IMT berdampak negatif, antara lain rendahnya skala ekonomi P3A untuk menyediakan layanan  sesuai dengan sistem yang ada, petani juga diminta untuk membayar jasa air lebih mahal  tanpa adanya perbaikan dan efisiensi layanan. Dan yang terpenting sebenarnya adalah bahwa  IMT memperkenalkan P3A sebagai sebagai langkah awal untuk merubah sistem pertanian subsisten menjadi tanaman yang bersifat komersial. Dengan tanaman komersial dan ketersediaan pasar petani kecil akan mampu membayar iuran kepada  P3A untuk operasional dan pemeliharaan serta perbaikan jaringan irigasi. Dan pada akhirnya pemerintah  dapat menghilangkan subsidi maupun pengeluaran yang terkait dengan pembangunan irigasi.

Hal lain yang juga perlu dicermati adalah ketidakjelasan  status jaringan irigasi di Indonesia. Jika jaringan irigasi dipandang sebagai barang publik (public goods), seharusnya petani tidak dibebankan untuk membayar biaya jasa layanan air irigasi. Tetapi jika jaringan irigasi dipandang sebagai common property goods , maka petani harus membayar jasa layanan air tersebut. Persoalannya dengan kebijakan irigasi sekarang adalah ada dua penyedia layanan jaringan irigasi yaitu pemerintah dan P3A dan keduanya berhak untuk menarik jasa layanan air tersebut kepada petani, yang tentu saja membawa implikasi pada semakin beratnya beban petani.